Dictamen N 7/2002
Sumarios:
1.- Disiento con la expresión genérica vertida en la anterior intervención de este Organismo, ya reseñada, toda vez que si bien las disposiciones examinadas de la Convención de Viena de 1961 en modo alguno establecen "... una obligación internacional concreta que impida o imponga restricciones a las construcciones a realizarse en terrenos lindantes con las representaciones diplomáticas.", no puede dudarse de que en determinadas situaciones, el cumplimiento del deber de protección de la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas extranjeras, podría exigir la adopción de medidas restrictivas o impeditivas como las mencionadas. En otros términos: la Convención de Viena de 1961 no establece restricciones a las construcciones lindantes con las sedes diplomáticas, así como tampoco impone restricciones de ninguna otra índole.Sin embargo, es válido sostener que el Estado puede imponer limitaciones o restricciones de ese tipo –o de algún otro-, si justificada y fundadamente entiende que la obligación de cumplir con el deber de protección asumido frente a la comunidad internacional así lo exige, por estar en juego la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas.
2.- Al suscribir la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961, el Estado Nacional asumió fundamentalmente un deber de prevención, consistente en adoptar las medidas que sea menester para preservar las sedes diplomáticas de las posibles afectaciones o amenazas a las que alude el citado instrumento internacional. En este sentido, en mi criterio, resulta irrelevante que exista o no una norma internacional que en forma expresa y concreta impida o imponga restricciones a las construcciones lindantes con las sedes diplomáticas, toda vez que el deber de prevención asumido por el Estado Nacional obliga a considerar, específicamente, si en el caso el modo de dar estricto cumplimiento al compromiso internacional exige la adopción de medidas de carácter preventivo de ese tenor.
3.- No hay duda que, eventualmente y reunidas determinadas condiciones, la falta de adopción de las medidas necesarias para prevenir situaciones que puedan afectar la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas, podría llegar a acarrear la responsabilidad internacional de la República Argentina. En este sentido, el compromiso estatal asumido en el caso se trata de una obligación de medios; vale decir, se trataría de oponer todos los medios razonables necesarios para llegar a un resultado, o tomar ciertas medidas, a observar conductas o comportamientos que normalmente conducen a un resultado determinado o previsto, aunque sin garantizarse el resultado.Es por ello, en consecuencia, que una ponderada evaluación del contexto nacional e internacional actual constituye un elemento de juicio insustituible para determinar, en el caso, si la concreción del proyecto de marras posee entidad para representar una amenaza a la seguridad, tranquilidad o dignidad de la Representación de la Santa Sede. Desde esta perspectiva, no puede perderse de vista que las obligaciones de seguridad que obran en cabeza de la República Argentina, fruto de las normas internacionales citadas, han adquirido una relevancia de enorme sig-nificación a partir de los atentados terroristas perpetrados el pasado 11 de septiembre de 2001 en distintas ciudades de los Estados Unidos de América. Y, particularmente, teniendo en cuenta que nuestro país ha sido objeto en el pasado de actos terroristas de similar gravedad.
BUENOS AIRES, 8 de abril de 2002
SEÑOR SECRETARIO GENERAL DE LA PRESIDENCIA DE LA NACIÓN:
Vuelven las presentes actuaciones a esta Procuración del Tesoro en consulta acerca de la procedencia de la aplicación de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961 respecto del Proyecto de construcción de un hotel de alta categoría en un predio colindante con el de la Excma. Nunciatura Apostólica.
- I -
RELACIÓN DE HECHOS Y ANTECEDENTES
1. Toda vez que esta Procuración se ha pronunciado en el expediente de la referencia a fojas 118/122, me remito en homenaje a la brevedad a la reseña de antecedentes allí efectuada, en cuanto a los hechos obrantes en estos actuados hasta dicha oportunidad.
2. En forma posterior a la intervención que le cupo a este Organismo Asesor, el Decano del Cuerpo Diplomático de la Nunciatura Apostólica efectuó una nueva presentación, en la que reiteró su convicción de que la construcción del hotel violaría la Convención de Viena de 1961, de 1966, y las de Nueva York de 1973 y de 1975. (a fojas 150/156)
3. A fojas 207/212 se expidió nuevamente la Nunciatura Apostólica manifestando que "la Cancillería no toma en con-sideración la obligación de los órganos del Estado de prevenir conductas lesivas y que él es responsable por la pasividad o falta de diligencia en la prevención de actos internacionalmente ilícitos. La interpretación que ella efectúa del art. 22 de la Convención de Viena es absolutamente restrictiva y totalmente ajena a la conflic-tiva y riesgosa realidad que actualmente vive la comunidad internacional... La misma Convención impone al Estado receptor la obligación especial de tomar “todas las medidas adecuadas” de protección de las misiones y “evitar” que se dañe su tranquilidad o dignidad. Esto implica adoptar medidas ex ante y desde fuera, en la línea preventiva de la Convención de Nueva York de 1973, art. 2 inc. 3 y art. 4 inc. a, cuando habla de “prevención” de delitos contra las personas internacionalmente protegidas."
4. A fojas 219/220 se adjuntó el Memorandum Nº 479 elaborado por la Consejería Legal del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto en el que informó a la Jefatura de Gabinete de Ministros sobre la situación planteada por la Nunciatura.
5. El 23 de enero de 2002 el Secretario General de la Presidencia de la Nación solicitó al Secretario de Culto del Ministerio precitado que se requiriese a la Nunciatura Apostólica "...un detalle pormenorizado acerca de todas las actuaciones que en el caso se hubieren tramitado, ante esta o extraña jurisdicción y, en supuesto afirmativo, el curso administrativo o estado que a la fecha revistieren las mismas debiendo adjuntarse íntegramente todos los documentos o antecedentes que obraren en su poder (...) como todo otro elemento que a criterio de la misma resultare conveniente, aconsejable u oportuno someter a consideración del Estado Nacional." (v. fs. 225/226).
6. El 24 de enero de 2002 la Secretaría de Culto requirió a la Nunciatura un detalle pormenorizado de lo actuado hasta ese momento (v. fs. 227).
7. A fojas 228 se acompañó la Nota remitida al Señor Canciller el 7 de febrero de 2002 por el Vice Decano del Cuerpo Diplomático acreditado ante la República Argentina, en la que se manifestó que: "...72 Representaciones Di-plomáticas residentes en Buenos Aires han hecho propia la posición de la Nunciatura Apostólica y han acompañado formalmente el reclamo presentado oportunamente."
8. A fojas 229 se agregó un cable de la Embajada del Reino Unido en el que el Príncipe de Gales adhiere a la preservación de edificios de relevancia histórica como el Palacio Duhau, nombre del predio colindante con la Nunciatura.
9. El Nuncio Apostólico informó, a fojas 232, que toda la documentación esencial que se encuentra en poder de esa Representación Pontificia ya ha sido transmitida a la Cancillería.
10. Obra a fojas 233/234 la nota del 8 de marzo de 2002 remitida por el Secretario de Relaciones Exteriores al Secretario General de la Presidencia a través de la cual se puso de manifiesto la repercusión política de esta cuestión y su efecto sobre las relaciones con la Santa Sede. Se destacó la necesidad de "encontrar una solución, a la mayor brevedad posible, para esta cuestión que afecta tanto las relaciones exteriores como la vital y renovada relación que desarrollan las más altas autoridades nacionales, en estrecha coordinación y cooperación, con la Iglesia Católica Argentina y la Santa Sede en la República."
11. En ese estado, el Secretario General de la Presidencia de la Nación, mediante nota del 12 de marzo de 2002, solicitó una vez más el parecer de la Procuración del Tesoro (fs. 235).
12. Para concluir esta reseña, debo hacer notar que no me ha sido remitido el expediente administrativo tramitado en la órbita del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
No obstante, dado que el examen de la cuestión se efectuará en el marco del derecho internacional, y en atención a su trascendencia, emitiré la opinión que se me requiere.
- II –
CUESTIÓN PREVIA
Resulta necesario destacar que esta Procuración del Tesoro ha sostenido reiteradamente que sus dictámenes constituyen un pronunciamiento definitivo que no se encuentra sujeto a revisión posterior, principio que, no obstante, ha admitido excepciones en supuestos en que se efectúan nuevas alegaciones o se invocan hechos no considerados, de suficiente relevancia como para determinar la revisión del asunto de que se trate (v. Dictámenes 229:140; 209:290; 225:206, entre otros).
En este sentido, debo señalar que tanto la presentación efectuada por la Nunciatura Apostólica (fs. 207/212), como la Nota Nº 058/02 del Secretario de Relaciones Exteriores del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (fs. 233/234), y la Nota por la cual el Secretario General de la Presidencia de la Nación requiere mi opinión (fs. 235), invocan hechos que atañen más a cuestiones de derecho internacional que de derecho interno, los cuales, si bien fueron aludidos en la intervención anterior de esta Procuración, a mi entender no fueron considerados suficientemente.
En efecto, resulta claro que, sin desconocer las normas de derecho interno involucradas, los intereses comprometidos en el sub examine exceden largamente dicho marco, y ello amerita un análisis de mayor amplitud que in-cluya la perspectiva del derecho internacional y de las relaciones que en ese ámbito mantiene la República Argentina con los estados extranjeros.
Las circunstancias apuntadas, pues, me convencen de la necesidad de efectuar un nuevo examen de la cuestión planteada en estas actuaciones.
- III –
RESEÑA DE LOS LINEAMIENTOS DEL DICTAMEN DE ESTA PROCURACIÓN DEL TESORO
1. En la anterior intervención de esta Procuración se hizo mérito de las siguientes constancias:
1.1. Informe de la Secretaría de Planeamiento Urbano del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, del que surge que el proyecto fue sometido al análisis y consideración de los organismos técnicos competentes en la materia, tales como el Consejo Asesor de Asuntos Patrimoniales y el Consejo Asesor de Planificación Urbana.
Se destacó que estos organismos elaboraron estudios de preservación patrimonial y de impacto ambiental (tránsito, infraestructura, urbanísticos, riesgos de incendio, residuos, efluentes gaseosos y plan de mitigación de obras) y de preservación patrimonial, para luego expedir el Certificado de Aptitud Ambiental aprobado por Resolución Nº 138 del 3 de julio de 2001.
1.2. Análisis de los planos de la obra por la Dirección General de Fiscalización de Obras y Catastro y registrados tras la verificación del "...estricto cumplimiento de la normativa del Código de Planeamiento Urbano y de los contenidos de la Disposición Nº 418-DGPeIU-2000."
Sobre el particular, se indicó que la intervención que le cupo a los organismos técnicos con competencia en la materia dando cuenta del ajuste del proyecto en cuestión a la normativa vigente en materia urbanística, así como los estudios realizados que avalan dicha circunstancia, eximía de efectuar cualquier consideración al respecto.
2. Luego de ello, se examinó el texto del artículo 22 y 25 de la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961, señalándose la coincidencia con la opinión vertida por la Consejería Legal del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, en cuanto a que las normas aludidas apuntaban a permitir el libre funcionamiento de las misiones diplomáticas en el país, procurando evitar los actos de los particulares que, en forma actual o inminente, constituyan una real y concreta restricción, alteración o amenaza a dicho funcionamiento.
En este sentido, se concluyó que "Ni el acto de construir un hotel, ni el hotel construido propiamente dicho, reitero, constituyen por si supuestos de peligro que atenten contra el libre, seguro y digno funcionamiento de la misión diplomática, sin que pueda otorgársele válidamente dicha condición sobre la base de elucubraciones puramente hipotéticas y potenciales." (v. Dictamen de fecha 25 de octubre de 2001).
Añadiéndose que "No existe así, una obligación internacional concreta que impida o imponga restricciones a las construcciones a realizarse en terrenos lindantes con las representaciones diplomáticas."
3. Adelanto mi discrepancia con la opinión de quien me precediera en la titularidad de este Organismo, toda vez que ella se aleja de lo que a mi juicio constituye una correcta aplicación del derecho vigente.
- IV -
NUEVO ANÁLISIS DEL ARTÍCULO 22 DE LA CONVENCIÓN DE VIENA SOBRE LAS RELACIONES DIPLOMÁTICAS DE 1961
1. La Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961 establece, en su artículo 22:
"1. Los locales de la misión son inviolables. Los agentes del Estado receptor no podrán penetrar en ellos sin consentimiento del jefe de la misión.
2. El Estado receptor tiene la obligación especial de adoptar todas las medidas adecuadas para proteger los locales de la misión contra toda intrusión o daño y evitar que se turbe la tranquilidad de la misión o se atente contra su dignidad.
3. Los locales de la misión, su mobiliario y demás bienes situados en ellos, así como los medios de transporte de la misión, no podrán ser objeto de ningún registro, requisa, embargo o medida de ejecución."
2. El análisis de las disposiciones transcriptas, permite afirmar, en primer lugar, que los Estados parte tienen el deber permanente de velar porque no se produzcan actos que constituyan una afectación o amenaza a la se-guridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas.
En segundo lugar, que dichas disposiciones no han sido concebidas con un contenido casuístico, enumerándose -aún de modo ilustrativo- las situaciones que podrían considerarse alcanzadas por ellas, sino que se optó por una fórmula de mayor amplitud, mediante la cual se estableció con absoluta claridad cuál era el propósito que se perseguía, reservándose el examen de su aplicación concreta para cada situación que pudiese presentarse.
Esta modalidad por la que se optó, lejos de diluir la obligación asumida por los Estados parte de la Convención, a mi juicio, la profundiza, colocando en cabeza del estado receptor la obligación de efectuar una detenida consideración de las circunstancias de tiempo y lugar que rodean cada caso.
Es por ello que disiento con la expresión genérica vertida en la anterior intervención de este Organismo, ya reseñada, toda vez que si bien las disposiciones examinadas de la Convención de Viena de 1961 en modo alguno establecen "... una obligación internacional concreta que impida o imponga restricciones a las construcciones a realizarse en terrenos lindantes con las representaciones diplomáticas.", no puede dudarse de que en determinadas situaciones, el cumplimiento del deber de protección de la seguridad, tran-quilidad o dignidad de las sedes diplomáticas extranjeras, podría exigir la adopción de medidas restrictivas o impeditivas como las mencionadas.
En otros términos: la Convención de Viena de 1961 no establece restricciones a las construcciones lindantes con las sedes diplomáticas, así como tampoco impone restricciones de ninguna otra índole.
Sin embargo, es válido sostener que el Estado puede imponer limitaciones o restricciones de ese tipo –o de algún otro-, si justificada y fundadamente entiende que la obligación de cumplir con el deber de protección asumido frente a la comunidad internacional así lo exige, por estar en juego la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas.
Se trataría, en el caso, del ejercicio de facultades discrecionales por parte del Estado Nacional.
Respecto de este tipo de potestades se ha dicho que "...la actividad administrativa debe ser eficaz en la realización del interés público, pero esa eficacia o conveniencia u oportunidad es en algunos casos contemplada por el legislador o por los reglamentos, y en otros es dejada a la apreciación del órgano que dicta el acto; en ello estriba la diferencia de las facultades regladas y discrecionales de la administración", y agrega respecto de estas últimas que "...la ley permite al administrador que sea él quien aprecie la oportunidad o conveniencia del acto a los intereses públicos; ella no predetermina cuál es la situación de hecho ante la que se dictará el acto, o cuál es el acto que se dictará ante una situación de hecho. El órgano administrativo tiene elección, en tal caso, sea de las circunstancias ante las cuales dictará el acto, sea del acto que dictará ante una circunstancia. Se trata principalmente de la correspondencia entre el objeto del acto y las circunstancias de hecho exteriores a él; en un caso se precisan –facultades regladas- cuáles son las circunstancias de hecho que deben dar lugar al acto, mientras que en el otro –facultades discrecionales- no: el acto puede darse libremente ante cualquier situación de hecho; expresado de otra forma, en un caso se determina un solo objeto del acto como posible para una determinada situación de hecho, y en el otro puede con cierta amplitud elegirse la situación de hecho ante la que se adoptará esa decisión, o la decisión que se adoptará ante una situación de hecho." (Gordillo, Agustín; Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Parte General, 5ª. Edición, Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires 1998, págs. X-14 a X-16).
En la especie, la manifestación del ejercicio de esa facultad discrecional está constituida por la elección de los medios con los cuales el Estado Nacional entiende que satisface el compromiso internacionalmente asumido.
Ello, puesto que, al suscribir la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961, el Estado Nacional asumió fundamentalmente un deber de prevención, consistente en adoptar las medidas que sea menester para preservar las sedes diplomáticas de las posibles afectaciones o amenazas a las que alude el citado instrumento internacional.
En este sentido, en mi criterio, resulta irrelevante que exista o no una norma internacional que en forma expresa y concreta impida o imponga restricciones a las construcciones lindantes con las sedes diplomáticas, toda vez que el deber de prevención asumido por el Estado Nacional obliga a considerar, específicamente, si en el caso el modo de dar estricto cumplimiento al compromiso internacional exige la adopción de medidas de carácter preventivo de ese tenor.
- V –
MARCO DENTRO DEL CUAL DEBE EXAMINARSE
LA CUESTIÓN EN CONSULTA
1. Partiendo de la premisa expuesta, corresponde señalar que las obligaciones asumidas en virtud de las mentadas disposiciones del artículo 22 de la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961, deben ser examinadas en el marco constituido por: la Declaración inicial que las precede; las disposiciones y principios de otros instrumentos internacionales; la jerarquía normativa de los Tratados Internacionales en nuestro derecho positivo; las cláusulas pertinentes de la Constitución Nacional; la responsabilidad internacional de la República Argentina frente al eventual incumplimiento de su compromiso; y el contexto internacional.
1.1. Siguiendo el orden propuesto, resulta útil recordar que en la Declaración inicial de la Convención de Viena de 1961, expresa que:
“Los Estados Partes en la Presente Convención:
Teniendo en cuenta los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas relativa a la igualdad soberana de los Estados, al mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales y el fomento de las relaciones de amistad entre las naciones...
Reconociendo que tales inmunidades y privilegios se conceden, no en beneficio de las personas, sino con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas en calidad de representantes de los Estados.
Afirmando que las normas del derecho internacional consuetudinario han de continuar rigiendo las cuestiones que no hayan sido expresamente reguladas en las disposiciones de la presente Convención.” (el resaltado no es original).
1.2. Debo destacar también la existencia de otras disposiciones y principios de derecho internacional cuya aplicación, en la especie, resulta insoslayable.
A) La Nunciatura Apostólica es una misión diplomática reconocida ante la República Argentina y como tal goza de distintos privilegios e inmunidades que “...se fundan sobre el principio de que la misión diplomática debe funcionar sin trabas, ni presiones que impidan el cumplimiento de sus objetivos lícitos" (PODESTÁ COSTA, L.A. y RUDA, José María; Derecho Internacional Público, Editorial Tea, Buenos Aires, 1985, Tomo 1, pág. 607).
En el caso de la Sede Diplomática del Vaticano, este aspecto adquiere una relevancia aún mayor, teniendo en cuenta que a los privilegios e inmunidades de toda representación diplomática a los fines de cumplir su misión, debe agregársele el compromiso asumido por la República Argentina en el Acuerdo de 1966, aprobado por Ley Nº 17.032 (B.O. 22-XII-66).
En este instrumento "El Estado Argentino reconoce y garantiza a la Iglesia Católica Apostólica Romana el libre y pleno ejercicio de su poder espiritual, el libre y público ejercicio de su culto, así como de su jurisdicción en el ámbito de su competencia para la realización de sus fines específicos."(v. artículo 1º).
Como se advierte, la específica misión espiritual que cumple la Iglesia Católica Apostólica Romana exige una particular consideración, cuando se trata de la interpretación de normas, como en la especie, destinadas a resguardar la tranquilidad y dignidad en su sede diplomática para el ejercicio de dicha función.
B) La Convención sobre las Misiones Especiales de 1969, ratificada por la República Argentina el 13 de octubre de 1972, establece en su artículo 22 que “El Estado receptor dará a la misión especial las facilidades necesarias para el desempeño de sus funciones, habida cuenta de la naturaleza y del cometido de la misión especial.”
Por su parte, el artículo 25, apartado 2, reproduce el texto del artículo 22 de la Convención de Viena.
Además, de conformidad con el Considerando de la Convención de 1972, este instrumento fue suscripto “Convencidos de que una convención internacional sobre las misiones especiales complementaría esas dos Convenciones y contribuiría al desarrollo de las relaciones amistosas entre las naciones, sean cuales fueren sus regímenes constitucionales y sociales” (v. párrafo 5º).
C) También la Convención sobre Prevención y Castigo de Delitos contra las Personas Internacionalmente Protegidas, inclusive los Agentes Diplomáticos, adoptada por la Asamblea General de la ONU el 14 de diciembre de 1973, ratificada por la República Argentina en 1982, dispone en su ar-tículo 4º que “Los Estados Partes cooperarán en la prevención de los delitos previstos en el artículo 2, en particular: a) adoptando todas las medidas factibles a fin de impedir que se prepare en sus respectivos territorios la comisión de tales delitos tanto dentro como fuera de su territorio; b) intercambiando información y coordinando la adopción de medidas administrativas y de otra índole, según convenga, para impedir que se cometan esos delitos.” (el destacado no corresponde al original).
1.3. Respecto de la jerarquía normativa que corresponde reconocer a los tratados internacionales, el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, conforme la reforma introducida en el año 1994, dispone en forma expresa y categórica que: "Los tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes."
Concordantemente, la doctrina ha destacado que: "La reforma constitucional adoptada en los últimos fallos por la Corte Suprema de Justicia de la Nación (en los casos: 'Ekmekdjian', 'Servini de Cubria' y 'Fibraca') consagraron el principio de la superioridad de los tratados y concordatos sobre las leyes (art. 75, inc. 22)." (Cassagne, Juan Carlos, "Derecho Administrativo" Tomo I, Abeledo Perrot, sexta edición actualizada, Buenos Aires 2000, pág. 159; en igual sentido, Bidart Campos, Germán J., "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", Tomo VI, Ediar, Buenos Aires 1997, pág. 554).
También se ha sostenido que: "...la doctrina fundamental del sistema internacional, su principio general, es el Pacta Sunt Servanda: los tratados están para ser cumplidos. Al lado de ese principio, hay otro principio básico: los tratados, todos los tratados, tienen jerarquía superior a las leyes. Con esta norma, lo expresado en la jurisprudencia de la Corte Suprema a partir de 1992, adquiere relevancia constitucional...los tratados no se pueden derogar por leyes, se incumplen y ese incumplimiento genera responsabilidad internacional para el Estado. En la Reforma, la cuestión quedó bien aclarada: los tratados tienen jerarquía superior a las leyes. De esta manera se perfeccionó lo que ya había sido resuelto por el fallo Ekmekdjian c. Sofovich." (Travieso, Juan A., "La reforma constitucional argentina de 1994" -Relaciones entre Derecho Internacional, Derecho Interno y Derechos Humanos-, La Ley 12 de diciembre de 1994, pág. 1/4).
Como se desprende de la cita que antecede, este principio fundamental de interpretación en nuestro derecho positivo, en rigor, ya había sido reconocido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación aun antes de la reforma constitucional del año 1994.
En efecto, si bien con sustento en lo dispuesto por el artículo 31 de la Carta Magna el Alto Tribunal había sentado la doctrina de que no existía prioridad de rango entre los tratados y las leyes y regía respecto de ambas clases de normas, en cuanto integrantes del ordenamiento jurídico interno de la República, el principio con arreglo al cual las posteriores derogan a las anteriores (v. Fallos 257:99), esta doctrina fue modificada por la Corte Suprema, con base en lo dispuesto por el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Ley Nº 19.865, sosteniendo la primacía jerárquica de los Tratados por sobre las leyes (v. Fallo recaído en autos "Fibraca Constructora S.C.A. c/ Comisión Técnica Mixta de Salto Grande", resuelto con fecha 7 de julio de 1983).
En tal sentido, el artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada por Ley Nº 19.865, establece que: "Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado."
Sobre el principio que expresa este último precepto, la doctrina ha recordado diversos pronunciamientos de la Corte Permanente de Justicia Internacional y de la Corte Internacional de Justicia en los que se dio preeminencia a una norma internacional por sobre una de carácter interno.
Así, se recordó: "...dijo la Corte Permanente que 'un Estado no podrá invocar frente a otro Estado su propia Constitución para sustraerse a las obligaciones que le imponen el derecho internacional o los tratados en vigor' (CPJI, 1932, Serie A/B, Nº 44, p. 24)...el hecho de que un Estado aplique la misma norma jurídica interna a sus nacionales, no exonera la responsabilidad internacional de ese Estado ante la violación de una obligación internacional impuesta por un tratado. Tal criterio ha sido reiterado por la actual Corte Internacional de Justicia...(CIJ Recueil, 1951)...(CIJ Recueil 1952)..." (Guerrero, Raúl, "Los Tratados en la Constitución de 1994", Ed. Ciudad Argentina, Buenos Aires-Madrid 2001, pág. 27).
En dicha obra, el autor citado agrega que: "También, en numerosos laudos arbitrales, quedó asimismo aceptada la supremacía del derecho internacional sobre el derecho interno. En el caso de Alabama, entre Estados Unidos y Gran Bretaña, resuelto en Ginebra en 1872, se estableció que no podía excusarse por el incumplimiento de una obligación internacional, alegando insuficiencia de los medios legales a su disposición. Concluyendo, podemos decir que, en el orden internacional, bien sea como sistema jurídico independiente o como subsistema jerarquizado dentro de un orden jurídico general, tanto la jurisprudencia de la Corte Permanente, como la de la actual Corte y la de Tribunales Arbitrales, han establecido la supremacía del derecho in-ternacional. Por lo tanto, en caso de conflicto entre normas del derecho internacional y normas de derecho Interno, aquéllas prevalecen." (op. cit. pág. 27 y 28).
1.4. A lo expuesto debe sumarse lo prescripto por cláusulas constitucionales específicas en la materia.
En efecto, el artículo 27 de la Constitución Nacional dispone que: "El Gobierno Federal está obligado a afianzar sus relaciones de paz y comercio con las potencias extranjeras por medio de tratados que estén en conformidad con los principios de derecho público establecidos en esta Constitución."
A su vez, su artículo 31 –que no fue modificado por la Convención Constituyente de 1994-, dispone que: "Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los Tratados con las potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquier disposición en contrario que contengan las leyes o constituciones provinciales.." (el subrayado no es original).
De estas dos disposiciones de la Carta Magna se destaca, por una parte, que el "...gobierno federal tiene como proyecto fundacional permanente el de afianzar las relaciones de paz y comercio con los estados extranjeros, mediante tratados que estén de acuerdo con el derecho público establecido en la misma Constitución..." (Travieso, Juan A., op. it. pág. cit.) y, por la otra, que la supremacía de los tratados por sobre las leyes significa la obligación de las autoridades locales de las provincias de "conformarse" a dicho rango jerárquico.
Debo destacar que ambos criterios han adquirido un realce mayor, a partir de la reforma constitucional del año 1994 que le otorgó el status jurídico de Ciudad Autónoma a la hasta entones Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
1.5. Debe tenerse en cuenta, asimismo, que el compromiso de cumplir con las obligaciones derivadas de los instrumentos internacionales suscriptos por la República, como el examinado en la especie, puede derivar también en cuestiones de responsabilidad.
En efecto, no hay duda que, eventualmente y reunidas determinadas condiciones, la falta de adopción de las medidas necesarias para prevenir situaciones que puedan afectar la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas, podría llegar a acarrear la responsabilidad internacional de la República Argentina.
En función de ello, es preciso clarificar el carácter de las obligaciones que asume el Estado en los instrumentos internacionales.
Como fuera dicho, el artículo 22 de la Convención de Viena de 1961 establece una obligación genérica y pone en cabeza del Estado Receptor la protección del derecho reconocido, en consideración a cada situación que se presente.
En este sentido, el compromiso estatal asumido en el caso se trata de una obligación de medios; vale decir, se trataría de “...oponer todos los medios razonables necesarios para llegar a un resultado, o tomar ciertas me-didas, a observar conductas o comportamientos que normalmente conducen a un resultado determinado o previsto, aunque sin garantizarse el resultado.” (“Ruiz, Mirta y otros c/ Buenos Aires, Prov. de s/ Daños y perjuicios”).
Es del caso preguntarse, pues, si la obligación estatal, tal como ha sido encuadrada, resulta satisfecha en la hipótesis de autorizarse la construcción de que se trata, cuestión que conduce al análisis del último de los aspectos enunciados: el contexto internacional actual.
1.6. En el capítulo IV de este asesoramiento se sostuvo que resulta irrelevante que exista o no una norma internacional que en forma expresa y concreta impida o imponga restricciones a las construcciones lindantes con las sedes diplomáticas.
Se fundó dicho aserto, en que la obligación asumida por los Estados Parte en la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961, fue expresada en términos genéricos, quedando a cargo de cada Estado la decisión acerca de las medidas a adoptar, en cada caso, para preservar la seguridad, tranquilidad y dignidad de las sedes diplomáticas.
Es por ello, en consecuencia, que una ponderada evaluación del contexto nacional e internacional actual constituye un elemento de juicio insustituible para determinar, en el caso, si la concreción del proyecto de marras posee entidad para representar una amenaza a la seguridad, tranquilidad o dignidad de la Representación de la Santa Sede.
En este sentido, debo subrayar que el compromiso asumido por la República es de prevención, de modo que aquella evaluación no se encuentra enderezada a establecer con certeza que ha de producirse un daño o una afectación a los valores que busca proteger la Convención de 1961, sino a determinar si la construcción que nos ocupa puede significar, en el actual contexto internacional, una amenaza a los aludidos valores y, eventualmente, compro-meter la responsabilidad internacional de nuestro país.
Desde esta perspectiva, no puede perderse de vista que las obligaciones de seguridad que obran en cabeza de la República Argentina, fruto de las normas internacionales citadas, han adquirido una relevancia de enorme sig-nificación a partir de los atentados terroristas perpetrados el pasado 11 de septiembre de 2001 en distintas ciudades de los Estados Unidos de América. Y, particularmente, teniendo en cuenta que nuestro país ha sido objeto en el pasado de actos terroristas de similar gravedad.
En efecto, no parece dudoso que luego de aquellos lamentables episodios se produjo un importante cambio en el contexto internacional y múltiples declaraciones de la comunidad internacional tendientes a redoblar esfuerzos en el combate al terrorismo.
Esta circunstancia no puede considerarse ajena a la obligación de prevención de los Estados firmantes de la Convención de Viena de 1961.
En este sentido, cabe mencionar lo decidido por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en las Resoluciones Nº 1368, aprobada en su sesión Nº 4370, del 12 de septiembre de 2001; y la Nº 1373, aprobada en la Sesión 4385, del 28 de septiembre de 2001.
En ambas ocasiones se exhortó a la comunidad internacional a redoblar los esfuerzos para prevenir y reprimir actos de esa naturaleza por medio de la cooperación internacional y el cumplimiento pleno de los convenios internacionalmente asumidos.
En orden a lo expuesto precedentemente, las Resoluciones del Consejo de Seguridad aludidas se compadecen claramente con la postura sustentada, en la especie, por la Nunciatura Apostólica y lo expresado en solidaridad con ella por múltiples representaciones diplomáticas.
La Representación de la Santa Sede, en sus diversas presentaciones, y con mayor ahínco en su escrito de fojas 207/212, entre otras cosas, sostuvo:
"La Cancillería argentina no toma en consideración la obligación de los órganos del Estado de prevenir conductas lesivas y que él es responsable por la pasividad o falta de diligencia en la prevención de actos internacionalmente ilícitos."
"La interpretación que ella efectúa del art. 22 de la Convención de Viena es absolutamente restrictiva y totalmente ajena a la conflictiva y riesgosa realidad que actualmente vive la comunidad internacional."
"Por ello, no es justo diluir las obligaciones de resguardo que impone la Convención, haciendo referencia a peligros hipotéticos o potenciales y proporcionando respuestas preparadas sólo en los casos en los que el peligro se concreta y el riesgo se verifica, pues, entonces, el deber de prevención que el derecho internacional consuetudinario exige, pierde contenido y se extingue. Sólo persistiría el deber de perseguir y sancionar, de modo que el objeto y fin de la Convención de Viena resultarían sacrificados."
"Dramáticos acontecimientos acaecieron en la Argentina y en otros lugares del mundo que no configuraban, previamente, sino riesgos hipotéticos."
A ello, de modo ilustrativo, agregó: "No existía la certidumbre de que la Embajada de Israel, ni que la sede de la AMIA en Buenos Aires, serían salvajemente atacadas y destruidas. Tampoco, para no citar sino pocos y sig-nificativos ejemplos, que en la embajada de los EE.UU. en Teherán personal diplomático y consular sería tomado de rehén, que un grupo guerrillero ocuparía la sede de la Embajada de Japón en Lima, que dos Embajadas de los EE.UU. serían destruidas en África, que sobrevendrían los atentados verificados el pasado 11 de septiembre en Nueva York."
Por su parte, las representaciones diplomáticas que avalaron la oposición de la Nunciatura al proyecto en discusión, también destacaron la situación internacional creada a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001, al afirmar que: “Los trágicos acontecimientos que la comunidad internacional deplora en estos días, imponen una reforzada conciencia del deber que incumbe a los Países receptores de garantizar con el máximo cuidado la seguridad, privacidad y dignidad de las Embajadas y del trabajo en ellas realizado y esto con respecto a todas las Misiones Diplomáticas.”
2. Para concluir el análisis de todos los aspectos involucrados en la especie, cabe también referirse a lo expuesto por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a través del Secretario de Relaciones Exteriores, a fojas 233/234.
Allí, se destacó, además de la cuestión de seguridad alegada por la Nunciatura, la repercusión política de tales expresiones y su efecto sobre las relaciones con la Santa Sede "...cuya relevancia para la República, en las actuales circunstancias resulta determinante."
En el mismo sentido, la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, en la nota de remisión de estas actuaciones, hizo hincapié en "...las gravitantes implicancias que el tema reviste para la Nación, en orden al concierto internacional e intereses en juego...", por lo que consideró oportuno recabar la opinión de este Organismo Asesor que "...la planteada cuestión de Estado merece." (fs. 235).
Como se advierte, en ambas Notas se pone de relieve, como dato adicional, la repercusión y eventual afectación a la relaciones exteriores de nuestro país tanto frente a la Santa Sede como al resto del concierto de naciones.
- VI -
ANALISIS DE LA CUESTION EN CONSULTA
1. Como se desprende de lo expuesto hasta aquí, la cuestión excede largamente el ámbito local consistente en cotejar el arreglo del proyecto de marras a la normativa de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En rigor, precisando su alcance, la cuestión en disputa se centra, a mi entender, en determinar si el acto administrativo emitido por la autoridades del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires que dispuso aprobar el proyecto (Disposición Nº 418/DGPeIU/2000) vulnera normas de orden jerárquico superior.
En otros términos, si la Disposición Nº 418/DGPeIU/2000 se encuentra "conformada", en los términos establecidos por el artículo 31 de la Constitución Nacional, a la Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961.
Adelanto desde ya que, a mi juicio, la respuesta al interrogante debe ser negativa, fundada en razones de distinta índole.
2. En primer lugar, aun desde una perspectiva urbanística, la cuestión en análisis excede el ámbito local.
Ello por cuanto, las teorías más avanzadas en la materia, basadas en la llamada “Carta de Atenas” de 1933, del arquitecto francés Le Corbusier, conciben al urbanismo como un sistema, considerando que el plan de la ciudad no es más que uno de los elementos de ese todo que constituye el plan regional "...de ahí que la ciudad debe ser estudiada dentro del conjunto de la región de influencia..." (Le Corbusier “Principios de Urbanismo” Título Original “La Carta de Atenas” Editorial Planeta Agostini, 1984).
En igual sentido González Navarro sostiene que las características más resaltantes de un sistema son la totalidad y la jerarquía.
La totalidad, implica que un sistema es algo más que la suma de los elementos que lo componen, formando una unidad superior.
La jerarquía es la otra nota definitoria en cuanto a tal, un rasgo que no puede dejar de darse en un sistema, a menos que se quiera poner a este en riesgo de perecer. El sistema de ordenación jerárquica de los distintos elementos del sistema responde a la propia naturaleza de las cosas.
En definitiva, si el sistema es un todo, el comportamiento de los subsistemas ha de estar condicionado por la optimización de ese todo. De manera que en cada subsistema habrá de sacrificarse parte de su nivel optimo en benéfico de la comunidad (confr. González Navarro, Francisco “La Teoría General de los Sistemas).
Cabe recordar, a este respecto, que ya Aristóteles enseñó "...todo no es una simple yuxtaposición o amontonamiento sino que es algo mas y distinto de las partes" (v. Metafísica, Libro VIII, Capítulo 6°)
Sobre la base de la teoría sistémica y el carácter interdisciplinario del urbanismo, el Profesor González Pérez entiende que "...como garantías fundamentales, se consagran en las constituciones una serie de principios que informan toda la actuación de los entes públicos...son auténticos principios generales de derecho...al construir la base y fundamento del ordenamiento jurídico, y estar consagrados en normas de rango constitucional, la contradicción entre los principios y las normas sólo puede resolverse a favor de aquellos. Ante una flagrante infracción de preceptos constitucionales, podrán utilizarse los procedimientos que, en cada caso, arbitran los distintos ordenamientos frente a cualquier norma de inferior rango...ellos indicarán en cada momento la fórmula interpretativa que se debe elegir. Lo que comportará restringir o extender el ámbito de aplicación de la norma en función de su finalidad o ratio legis..." (v. González Pérez, Jesús “Principios Generales del Derecho Urbanístico” R.A.P N° 92).
Concordantemente el catedrático Parejo Alfonso sostiene, con referencia a los sistemas urbanos, que "...esta política continúa siendo básicamente municipal, si bien en ella se hace sentir una creciente intervención de los poderes públicos territoriales superiores, y, en concreto, del nacional...en tal contexto adquiere definitiva entidad la ciudad, cada ciudad, como sistema y pieza del más amplio sistema urbano o de ciudades, que ciertamente es una dimensión regional y nacional, pero extravasa también los límites político-administrativos estatales...desde el punto de vista de las responsabi-lidades estatales, la ciudad ha dejado de poder concebirse como una cuestión de competencia exclusivamente del municipio...ha dejado de ser una cuestión “local” en el sentido de la incumbencia sólo de la correspondiente colectividad, por haber pasado a ser una responsabilidad común...y su condición de exponente de un sistema económico-social urbano, en el que es capital justamente el sistema de ciudades, hace de estos objeto de atención de los gobiernos nacionales, incluso, en las instancias supranacionales e, incluso, internacionales..." (v. Parejo Alfonso, Luciano “La evolución de los Sistemas Urbanos” en "Administración Local y Derecho", Suplemento N° 2, de la R.A.P).
De modo que, desde la perspectiva que brinda el derecho urbanístico en la actualidad, no cabe considerar la cuestión sólo desde la visión local, sino como integrada de modo sistémico al sistema mayor que es, naturalmente, el nacional. Esto, tanto teniendo en cuenta los aspectos de orden urbanístico propiamente dicho como los derivados de la normativa en la que se desarrollan los emprendimientos de esta índole.
3. En segundo lugar, tengo en cuenta para arribar a la conclusión adelantada al inicio de este capítulo que -como ya fuera dicho ut supra- la obligación que asumiera la República Argentina con motivo de la citada Convención es de prevención.
En este sentido, queda claro que el compromiso asumido implica para el Estado, inexcusablemente, la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para evitar una amenaza o lesión a los bienes protegidos por la Convención (seguridad, tranquilidad y dignidad de las representaciones diplomáticas).
Téngase en cuenta, como ya se dijera, que no se trata de un compromiso de resultado sino de medios; por ello, la Convención de Viena no obliga a adoptar medidas preventivas contra actos o sucesos necesariamente "previsibles" o "esperados", sino que la prevención de la que se trata es aquélla destinada a aventar el riesgo de que los bienes protegidos por la Convención puedan tornarse vulnerables en su seguridad, tranquilidad o dignidad.
Obligada derivación de esto último es que, en el actual contexto internacional, permitir una construcción lindante con la sede diplomática de la Santa Sede, con las implicancias que dicha construcción contiene, significaría aceptar un indudable riesgo para la seguridad, tranquilidad y dignidad de dicha representación, teniendo en cuenta, además, la especial consideración que merece su específica misión espiritual reconocida por la República Argentina en el ya citado Acuerdo de 1966.
Por tanto, avanzar con el proyecto cuestionado frente al indudable riesgo que genera, contradiría la obligación de prevención asumida por el Estado Nacional, colocándolo en una situación de eventual responsabilidad internacional.
Siendo así, a mi juicio, la cuestión en debate encuentra su cauce de solución por aplicación del principio de supremacía que invisten los tratados internacionales por sobre las leyes, derivados de los artículos 27, 31 y 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, en virtud de cual, las autoridades locales (entre ellas, el Jefe de Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) tienen la obligación constitucional de "conformarse" a la Ley Suprema de la Nación, constituida por la Constitución Nacional, los Tratados y las leyes.
4. Desde esta perspectiva, la Disposición Nº 418/DGPeIU/2000 constituiría un acto administrativo ilegítimo por contener un vicio esencial en su causa y en su objeto, desde que fue dictado en violación a la ley aplicable (artículos 27, 31, 75 inciso 22 de la Constitución Nacional y la Convención de Viena de 1961). En el mismo sentido cabría calificar la Resolución Nº 138 del 3 de julio de 2001, de la Secretaría de Desarrollo Económico, de Planeamiento Urbano y de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Ciudad de Buenos Aires, por la que se aprobó el Certificado de Aptitud Ambiental.
En relación con el objeto, Comadira recuerda que: "...en tanto decisión, certificación u opinión en la que el acto consiste, la LPA establece que él debe ser cierto y física y jurídicamente posible y decidir todas las cuestiones propuestas." (Comadira, Julio R., Derecho Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1996, pág. 37).
Acerca de dicho elemento, esta Procuración ha dicho que: "El contenido u objeto del acto administrativo consiste en la resolución o medida concreta que mediante el acto adopta la autoridad. Sus atributos son 'certeza', 'li-citud', 'posibilidad física' y 'moralidad'. De allí que cuando en derecho administrativo se habla de vicio de 'violación de ley' se alude al que contraviene las reglas a que debe sujetarse el contenido u objeto del acto. " (v. Dictamen del 23 de enero de 2001. El subrayado no es original).
Con idéntico criterio Mairal, en referencia al vicio en el objeto de un acto, ha expresado que: "...en sentido estricto, este vicio se produce ante la contradicción del objeto del acto con una norma de mayor jerarquía (CNCiv., sala E, “Hernández c. Municipalidad de la Capital”, J.A. 1984-II, p. 595; en el mismo sentido, Hutchinson, T., “Ley Nacional de procedimientos administrativos comentada, anotada, y concordada con las normas provinciales”, T. I, p. 331/332)" (Mairal, Héctor A., Los vicios del acto administrativo y su recepción por la jurisprudencia, L.L. 1989-C-1014.).
Por su parte, Cassagne sostuvo que: "...el objeto o contenido del acto administrativo consiste en lo que el acto decide, certifica u opina a través de la declaración pertinente. Análogamente con lo establecido en el artículo 953 del Código Civil, el objeto o contenido del acto administrativo debe ser a) lícito, b)cierto y determinado, c) posible física y jurídicamente, d) razonable y e) moral. Lo esencial del objeto es su conformidad con el derecho objetivo." (Cassagne, Juan Carlos, El Acto Administrativo, Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1974, pág. 201/202).
En lo que a la causa concierne, este autor expresa, en la obra citada, que "la causa como elemento del derecho administrativo, consiste en las circunstancias de hecho y de derecho que justifican el dictado del acto admi-nistrativo.
En el derecho administrativo, se emplea la causa para aludir a un concepto más amplio y distinto, pero siempre en relación a la causa objetiva del acto administrativo (acto jurídico en suma) y no de la obligación que pueda nacer del mismo, de la ley o del reglamento, es decir, a la serie de antecedentes o razones de hecho y de derecho que justifican el dictado del acto.". (pág. 197).
Por su parte, Comadira afirmó que: "A diferencia de lo que sucede en el derecho privado, en cuyo ámbito la causa es referida al origen o fin de las obligaciones, en la LPA ella se vincula a los hechos y antecedentes del acto y al Derecho aplicable." (Comadira, Julio R., op. cit., pág. 37).
VII
CONCLUSIÓN
1. Como síntesis de todos los aspectos examinados a lo largo del presente asesoramiento, puede válidamente afirmarse que:
a) El Estado tiene la obligación de adoptar las medidas necesarias para prevenir la afectación o amenaza a la seguridad, tranquilidad o dignidad de las sedes diplomáticas.
b) Este compromiso se compadece con los principios y disposiciones contenidos en otros instrumentos internacionales, además de la citada Convención de Viena sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961.
c) En particular, merece una consideración especial la misión espiritual llevada a cabo por la Iglesia Católica Apostólica Romana, reconocida por el Estado Nacional en el Acuerdo suscripto en el año 1966, aprobado por Ley 17.032.
d) De acuerdo con el artículo 75, inciso 22, de la Carta Magna los Tratados Internacionales tienen una jerarquía normativa superior a las leyes nacionales y provinciales.
e) Este principio es aplicable también respecto de las normas que se dicten en el ámbito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por sus autoridades constituidas.
f) Los Tratados Internacionales conforman la Ley Suprema de la Nación, en virtud de lo cual las autoridades locales (sean provinciales, de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires o municipales) se encuentran obligadas a ajustar su actuación a la Ley Suprema de la Nación así definida.
g) El actual contexto internacional ha agravado el compromiso de los Estados en materia de seguridad, a partir de los atentados ocurridos el día 11 de septiembre de 2001.
h) La Representación de la Santa Sede, con fundamento en aquellos sucesos y en la normativa internacional, ha planteado su oposición a la concreción del proyecto de marras.
i) Las representaciones Diplomáticas de 72 países, con sede en la República, han avalado la posición de la Nunciatura, también atendiendo a los sucesos del 11 de septiembre de 2001 y a la normativa internacional aplicable en el caso.
j) La cuestión en debate tiene entidad para afectar las relaciones exteriores de la República Argentina.
k) El incumplimiento del deber de prevención puede acarrearle responsabilidad frente a la comunidad internacional.
l) Esto último y la situación de las relaciones exteriores ha sido objeto de especial preocupación por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, a través del Secretario de Relacio-nes Exteriores; y de la Secretaría General de la Presidencia de la Nación, y puesto de resalto en la nota de remisión a este Organismo Asesor.
m) La Disposición Nº 418/DGPeIU/2000 constituiría un acto administrativo ilegítimo por contener un vicio esencial en su causa y en su objeto, desde que fue dictado en violación a la ley aplicable (artículos 27, 31, 75 inciso 22 de la Constitución Nacional y la Convención de Viena de 1961).
2. La ponderación de la totalidad de las circunstancias apuntadas, según mi parecer, obliga a concluir que la concreción del proyecto en análisis, en las actuales condiciones internacionales y frente a los compromisos internacionales asumidos por la República Argentina, incluido el celebrado en el año 1966 con la Santa Sede, resultaría contrario a la Convención de Viena Sobre las Relaciones Diplomáticas de 1961 y a las prescripciones contenidas en los artículos 27, 31 y 75 inciso 22 de la Constitución Nacional. Así lo dictamino. RUBÉN MIGUEL CITARA . Procurador del Tesoro de la Nación
